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Parlament als Institution
Zentrale Bestimmung des Parlaments als Institution ist die Schaffung von Gesetzen. In diesem Sinne ist das parlamentarische Handeln auf eine „permanente Herstellung“ der „Gleichgewichtslage zwischen den verschiedenen Interessen und Kräften innerhalb der Institutionen einerseits und im Verhältnis von Institutionen und Gesamtgesellschaft andererseits“ bezogen.Im Mittelpunkt steht das „regulative Sprachspiel“. Daher ist die Debatte für die Öffentlichkeit das „Herzstück eines jeden Parlaments“. In ihr vollzieht sich der Gesetzgebungsprozess. Der Austausch der Meinungen, die Auseinandersetzung um die verschiedenen Positionen mündet in die Abstimmung. Die Debatte ist aber nur der sichtbare Teil des Gesetzgebungsverfahrens. „Gesetzgeber“ ist das Parlament praktisch gesehen nicht. Die Gesetzgebung als Produktion von geltenden Normtexten vollzieht sich vielmehr in einer Vielzahl von offiziellen und inoffiziellen Gremien, wie den Ausschüssen und den Ministerien, in denen wesentliche Vorbereitungsarbeiten geleistet werden. Ebenso sind hier die Fraktionen zu nennen, die Verbänden und die Parteien, die über Lobbyarbeit und strategisch taktische Festlegungen für ihre gewählten Vertreter schon wesentliche Zuarbeit leisten. In letzter Zeit spielen auch die sogenannten Kommissionen als Versammlungen von Fachverstand zunehmend eine Rolle. Dies ist Ausdruck der Entwicklung vom „Diskussionsparlament“ als deliberierende Versammlung von Volksvertretern hin zum „Arbeitsparlament“ als durch die entsprechenden Verfahren legitimierte Organisierung von Delegierten der unterschiedlichen politischen Kräfte. Diese Entwicklung hat im wesentlichen zwei Ursachen. Zum einen fordert die Komplexität der Materie den Politikern ein differenziertes Expertentum ab, das nur noch arbeitsteilig zu bewältigen ist. Zum anderen zieht die Entwicklung der Bundesrepublik zum “Parteienstaat“ auch die Verlagerung der Debatte in die Gremien als Orten der Verhandlung um einen Interessenausgleich nach sich.

Was die Etablierung von Enquetekommissionen oder Expertenforen betrifft, so ist es nun einmal so, „dass sich über manche Fragen im kleinen Kreis und hinter verschlossenen Türen schon aus verfahrenstechnischen Gründen eher eine Einigung bzw. ein Ergebnis erzielen lässt“ Allerdings hat sich vor allem hinsichtlich Ausschussarbeit das ursprünglich beabsichtigte Verhältnis umgedreht. Die Ausschüsse haben sich zunehmend von „Hilfseinrichtunge des Plenums“ zur Hauptarena der Auseinandersetzungen gewandelt. Die Ausschussberatungen sind damit zur eigentlichen Bühne dessen geworden, was sich einmal als „Beratung“ vor den Augen der Öffentlichkeit abspielen sollte. Die eigentliche Gesetzgebungsfunktion findet hinter den zumeist verschlossenen Türen der Ausschüsse statt, in denen die Vertreter der Parteien gemäß Proporz und Macht sich an die Arbeit machen. Dies führt zur zweiten Ursache des Wandels vom Diskussions- zum Arbeitsparlament: Die Entwicklung zum Parteienstaat. Dass Abgeordnete nur ihrem Gewissen verantwortlich seien, kann man getrost in das Reich des Proklamativen verweisen. Realiter handeln die Akteure als Vollzugsorgane ihrer jeweiligen, fraktionell strikt organisierten Parteigruppierungen. Ihre individuellen Absichten werden dabei in der Regel durch ein entsprechendes Konfliktmanagement und nötigenfalls auch Disziplinierungen in den Parteigremien und Fraktionen abgefangen.

Damit werden die Akteure geradezu zu „Doppelagenten", „Agenten sowohl ihrer Repräsentativkörperschaft selbst (und damit der durch sie Repräsentierten) als auch der sie an ihre Klienten vermittelnden Partei. Weil letztlich allein die Parteigremien über die Aufstellung von Wahlkreiskandidaten, über die Absicherung via Listenplatz sowie über die Vergabe politischer Ämter entscheiden, sind die Parlamentarier weit mehr von ihrer Partei denn von ihren Wählern abhängig. Der ursprüngliche Sinn der demokratischen Repräsentation wird damit verändert: Waren die Parlamentarier früher in erster Linie Repräsentanten ihrer Klienten, an die sie durch ihre Partei vermittelt wurden, so sind sie heute zuerst Repräsentanten ihrer Partei, an die sie ihre Klienten zu vermitteln suchen.“ Wobei hier nicht zu vergessen ist, dass eine wesentliche Zuarbeit für Gesetzesvorhaben bereits durch den Expertenpool der Exekutive geleistet und durch die Mitglieder der Regierungsparteien gewissermaßen als verlängerter Arm in die entsprechenden Aushandlungsprozesse eingebracht wird. „Die schöpferische Diskussion der Parlamentarier hat sich erst in die Ausschüsse und schließlich in das Geheimnis der Fraktionszimmer, des Kabinetts, der interfraktionellen Besprechungen, der Erörterungen mit Sachverständigen und Wirtschaftskreisen zurückgezogen“. So gesehen ist das Parlament, nach kritischer Aussage einer Insiderin, „zur (mehr oder weniger) nachgeordneten Dienststelle von Parteizentralen und Regierungen“ geworden. Und es gerät damit „tendenziell zu einer Stätte, an der sich weisungsgebundene Parteibeauftragte treffen, um bereits getroffene Entscheidungen registrieren zu lassen.“

Dies hat dann natürlich wiederum erhebliche Rückwirkungen auf die institutionell zentrale Aktivität des Debattierens. Sie erscheint als ein „Zugeständnis an das herrschende Ideal“ und ist „zumeist nur eine scheindeliberative Zusatzveranstaltung.“ Wenn die Debatte die Arbeit einer und Entscheidungsfindung nicht mehr trägt, dann muss sie zum reinen Deklamationsforum werden. Zum „Schaufensterparlament“ und zur Stätte von „Schaukämpfen“, die allein der medial erreichten Öffentlichkeit zugedacht sind. Als solche sind sie von der Absicht auf die eigene Positionierung bestimmt. Leicht erkennbar an der Leere oder Fülle des Plenarsaals, an den ab- oder anwesenden Abgeordneten und an Rang und Namen der Debattenredner je nachdem, ob ein als publikumswirksam brisant erachtetes Thema auf der Tagesordnung steht oder nicht. Zum regulativen Spiel, das den institutionellen Zweck ausmacht und dem taktisch-persuasiven Spiel, das die Akteure mit dem Handel um geltenden Text vollziehen, gesellt sich als drittes Moment ein deklamatorisches Spiel, durch das sie sich den Wählern präsentieren wollen. „Politik (wird) nicht coram publico, sondern zwischen den Parteien oder parteiintern ausgehandelt. Die Öffentlichkeit wird im allgemeinen erst nachträglich über Ergebnisse oder Teilergebnisse, Übereinstimmungen und Dissense informiert, die hinter den verschlossenen Türen der Sitzungssäle erzielt wurden und dennoch die legislative Arbeit und die parlamentarischen Entscheidungen präformieren. Indem das Plenum einen Großteil seiner verfassungsmäßigen Kompetenzen de facto an die Ausschüsse, Fraktionen sowie im Grundgesetz als Entscheidungsträger nicht vorgesehene Institutionen wie das Bundeskabinett, Koalitionsrunden und Küchenkabinette abtritt, nimmt die demokratische Transparenz, die doch eine der Schlüsselfunktionen parlamentarischer Systeme ist, - entgegen allem durch Medienpräsenz erzeugten Anschein - zwangsläufig ab. Eine solche Auslagerung der Entscheidungsfindung und Kompromissbildung in die Fraktionen und Ausschüsse muss zwangsläufig bewirken, dass die Plenardebatte (...) zu einem „vordergründigen Scheingefecht" verblasst. (Burkhardt, A., Das Parlament und seine Sprache)

JM I, Rn. 361f
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